检察建议如何实现“办理一案，治理一片”

　　【资政场】

　　进入新时代，人民群众在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的需求日益增长，对提升社会治理能力提出了更高的标准和要求。检察建议是新时代检察机关履行法律监督职能、参与社会治理的重要手段。2019年，最高人民检察院发布《人民检察院检察建议工作规定》(以下简称《规定》)，明确检察建议主要包括再审检察建议、纠正违法检察建议、公益诉讼检察建议、社会治理检察建议和其他检察建议五种类型。作为检察机关立足于检察监督职能参与社会治理的重要方式，社会治理检察建议是借助柔性建议的形式，维护社会公共利益、提升社会治理能力、守护人民美好生活的新路径。

　　社会治理检察建议具有独特优势，它具有覆盖范围的广泛性、形式上的多元性与内容的针对性，这种协商性方式能够有效降低被建议单位的抵触，使建议更具接受性。目前，最高检已先后针对防治校园性侵害、强化金融监管、严防窨井“吃人”和治理网络空间问题向国家有关部门制发六份社会治理检察建议。各地检察机关也纷纷就办案过程中发现的涉及民生类如食品安全、生态保护、金融安全、信息安全、未成年人保护等社会治理领域的突出问题制发检察建议。例如，近日重庆市綦江区人民检察院向区教委发出检察建议，建议教育部门建立健全区外就读残疾儿童、少年失学辍学信息和情况报送机制，及时动态掌握区外就读学生的情况，充分保障残疾未成年人的受教育权。

　　从各地实践来看，检察建议密切关注人民群众的切身利益，填补社会治理漏洞，提前化解社会风险，以“小建议”消除大隐患，使检察机关当好公共利益的守护者。然而，由于检察建议长期用于配合、辅助和补充检察机关的诉讼活动，其协商性和柔性特征相对于具有制裁功能、纠正功能的检察行为，缺乏强制性的执行程序和法律后果，其法律效果具有不确定性。一些检察机关的检察建议制发不规范、提出的问题不具有针对性和精准性，存在滥发现象，这些均影响了检察建议社会治理价值的实现。

　　笔者认为，提升检察建议的社会治理效能需要做到以下四点：

　　坚持以柔性措施实现刚性效果的理念。要把握好检察建议“制度柔性”和“效果刚性”的辩证关系。检察建议的柔性监督是刚性化检察监督的重要补充，二者在检察职能的履行上具有等价作用，检察机关应通过依法规范、优化质量、跟踪落实等操作基准，促使柔性的建议实现刚性的监督效果。

　　保证提出问题的“精、准、实”。一是问题应是社会治理中的“真问题”。检察机关要紧扣社会治理发展实际，充分运用调查核实手段，与被建议单位建立良好的互动关系，提高检察建议精准度。二是问题应具有普遍性、趋势性。检察建议的问题“源于案件，又超越案件本身”，要从某领域多发的问题入手，实现从具体到宏观，从个案到类案，从个别的事或人到体制机制问题给出合理对策建议。三是问题要触及事件本源。检察建议不能浮于事物表象，应找准社会治理难题的根本性原因，形成“办理一案，治理一片”的社会实效。

　　凸显对检察建议内容品质的严格要求。一是要加强检察建议书的释法说理。检察建议的内在说理能够提升社会可接受度，缺乏说理的检察建议难以为被建议单位接纳。检察建议应从事实、法律和理论三个层面提升说理性。二是要善于寻求社会“外脑”支持。社会治理检察建议的社会性特点要求吸收专家学者、人大代表、政协委员以及社会组织等外部主体的合理建议，增强检察建议科学性与可行性。三是规范检察建议的内部管理。检察建议制发工作应统一由检察机关法律政策研究室负责，全面规范检察建议文书格式，实行文书集中管理和留底存档，完善检察建议的评估考核指标体系。

　　严格履行检察建议的制发程序规范。《规定》为社会治理检察建议提供了较为系统的事前、事中和事后程序规范保障。一是限定适用范围，坚持以“维护社会公益”和“办案中的问题”为检察建议的制发前提。二是规范制发程序，履行调查核实程序，密切与被建议单位沟通，以召开座谈会或启动听证会的方式，搭建公开的沟通反馈机制。同时，利用公告送达扩大检察建议的社会影响。三是持续跟踪落实，通过主动回访、询问、召开联席会议等方式了解被建议单位的整改落实情况。针对被建议单位规定期限内无正当理由不予整改或整改不到位的，检察机关可履行报告和通报程序，督促被建议单位落实责任。

　　(作者：施鑫，系西南政法大学诉讼法与司法改革研究中心研究员)

编辑：高燕